UE: la politica fiscale comune come strumento di gestione condivisa del rischio

È possibile avere una politica fiscale comune in UE?

Secondo Mario Draghi, o meglio, secondo il Mario Draghi del 2019, è addirittura cruciale:

«Data la debolezza dei singoli Stati in un mondo globalizzato» diceva al Financial Times in una delle sue ultime interviste da presidente della BCE, «oggi è cruciale avere un’Unione più forte. E per avere un’unione economica e monetaria più forte dovremmo avere un bilancio comune della zona euro. Chiaramente il dibattito politico su questo punto ha ancora molta strada da fare. Ma sono ottimista».

Oggi che Draghi è diventato il presidente del Consiglio italiano, le sue parole in merito all’unione economica e monetaria nei paesi della moneta unica risuonano nelle orecchie di molti.

In quella stessa intervista Draghi ricordava come già dal 2014 parlasse dell’unione fiscale come il “necessario completamento alla politica monetaria”, prima di tutto in un’ottica di condivisione del rischio.

Il suo modello di riferimento erano, ovviamente, gli Stati Uniti d’America, quelli che dal 1789 per mano di Alexander Hamilton sono una federazione di stati. Il padre del federalismo ebbe l’intuizione di sommare i debiti accumulati dalle allora 13 colonie formando un unico grande stato federale che potesse sanarli.

Stando alla definizione riscontrabile sull’enciclopedia Treccani, la

«federazione, o Stato federale, si qualifica come unione di Stati caratterizzata dall’attribuzione della personalità giuridica internazionale all’unione, e dal riconoscimento ai singoli Stati federati dei poteri esecutivo, legislativo e giudiziario nei limiti previsti dalla Costituzione federale».

Si tratta quindi di una forma di Stato in cui i poteri sovrani sono nelle mani del governo federale ma in cui gli Stati membri di conservano una parte della propria sovranità.

Quando i padri fondatori dell’Unione Europea hanno disegnato il continente così come lo conosciamo oggi, lo hanno fatto con l’ambizione, un giorno, di diventare qualcosa di assimilabile alla teoria di Hamilton.

Però, proprio come Roma non fu costruita in un giorno, pensarono bene di fare un passo alla volta.

Oggi l’etichetta sotto la quale l’UE potrebbe trovare collocazione è quella della “confederazione di stati”, seppure tra mille eccezioni.

La stessa enciclopedia Treccani definisce la confederazione una

«unione politica e istituzionale fra più Stati: è la relazione che intercorre fra un gruppo di Stati, i quali, avendo convergenti interessi nel campo dell’attività internazionale, perseguono gli scopi comuni mediante un’attività unitaria svolta da organi confederali».

E di seguito, a rimarcare la differenza, c’è scritto:

«mentre lo Stato federale è un’unione di diritto interno fra enti sprovvisti di personalità internazionale (gli Stati federati), la confederazione è un’unione di diritto internazionale fra Stati indipendenti e sovrani, costituita e disciplinata in base alle norme contenute nel patto di confederazione. La confederazione di Stati viene a costituire un soggetto di diritto internazionale soltanto se l’attività degli organi confederali concerne i rapporti internazionali ed è riferibile alla confederazione come ente distinto dagli Stati membri».

Questa prima differenza è essenziale per provare a capire il contesto in cui ci si muove quando si parla di politica fiscale comune nell’Unione Europea: siamo di fronte a una forma incompiuta, che non ha ancora un reale potere nei confronti dei suoi stati.

I tre pilastri che reggono questa entità sono

• la regolamentazione del mercato unico
• l’armonizzazione fiscale
• la capacità fiscale

Si tratta di tre concetti diversi, che però risultano dei passaggi essenziali rispetto al modello di Europa alla quale si vuole ambire.

Che cos’è il mercato unico?

Il concetto di regolamentazione del mercato unico – e la sua necessità – viene espresso nella definizione data dall’OECD nel suo glossario.

Se per mercato unico s’intende «uno spazio senza frontiere interne in cui è assicurata la libera circolazione di merci, persone, servizi e capitali», la sua regolazione è  «l’insieme diverso degli strumenti mediante i quali i governi stabiliscono gli obblighi ai quali sono assoggettati i cittadini e le imprese. […] Le regolamentazioni includono le leggi, i provvedimenti formali e informali e le norme delegate emesse da tutti i livelli governativi e da organismi non governativi o di autoregolazione ai quali i governi hanno delegato i poteri di regolazione».

È uno degli obiettivi primari promossi dal concetto stesso di integrazione europea, ed è stato ciò che ha permesso l’abolizione dei dazi tra i paesi che vi hanno aderito e i controlli doganali alle frontiere.

Il suo funzionamento è regolato dalla Commissione europea, che negozia gli accordi commerciali con altri paesi e li rappresenta all’Organizzazione mondiale del commercio.

Il mercato unico, però, è stato solo un primo passo, che oggi appare quasi ovvio se pensiamo all’idea che abbiamo oggi di Europa. Il raggiungimento di una politica fiscale comune, invece, riguarda qualcosa di più complesso.

Che cos’è l’armonizzazione fiscale?

Per capirlo, è necessario definire il concetto di armonizzazione fiscale.

Ancora una volta, il glossario OECD ci viene in soccorso: si definisce armonizzazione fiscale “il processo di rimozione delle barriere fiscali e delle discrepanze tra i sistemi fiscali dei vari paesi che compongono l’Unione Europea. A tal fine l’UE ha emanato direttive nel settore della tassazione indiretta e diretta”.

L’ultima frase, apparentemente banale, è al contrario ciò su cui ci si deve concentrare.

Parliamo di armonizzazione fiscale quando parliamo dell’eliminazione delle disparità maggiori esistenti tra i sistemi fiscali degli Stati membri, riguardanti aliquote singole o basi imponibili. Banalmente, l’Iva.

Oggi la questione dell’armonizzazione fiscale è al centro del dibattito economico internazionale, perché la libertà che ogni stato ha di decidere quanto far pagare alle aziende che investono sul proprio territorio crea una sorta di concorrenza sleale tra gli stati del mercato unico.

Uno stato con un’aliquota più bassa rispetto agli altri rappresenta un buon posto dove stabilire la sede fiscale per un’azienda, finendo così per falsare la concorrenza all’interno del mercato unico stesso.

Da questo punto di vista, quindi, l’armonizzazione fiscale risulta limitata dai diversi sistemi tributari interni ai vari paesi, ma soprattutto dalle diverse economie, trainate dalle grandi industrie o, viceversa, dai lavoratori autonomi, ad esempio.

A questo proposito, il 1 dicembre 1997 il Consiglio d’Europa ha adottato una sorta di pacchetto fiscale per combattere la concorrenza dannosa, ma proprio per la debolezza intrinseca dell’intera istituzione europea, spesso non viene rispettato.

Franco Gallo, presidente emerito della corte costituzionale, in una pubblicazione dal titolo “La necessità di un’armonizzazione fiscale in Europa” ha scritto:

“Tale ambizioso progetto si è sempre incagliato nel richiamato principio di autonomia delle politiche fiscali e nella regola dell’unanimità, la quale, attribuendo a ciascuno Stato potere di interdizione, ha portato nel corso del tempo a una sostanziale stasi del processo di armonizzazione”.

E poi, con un riferimento al fatto che con la digitalizzazione i sistemi appaiono essere più complicati, scrive:

“In questi ultimi anni ha aggravato la situazione l’inevitabile avvento dell’economia digitale, le cui caratteristiche di immaterialità consentono alle imprese operanti nel settore di ridurre con grande facilità il carico fiscale, di erodere le basi imponibili e di trasferire legalmente i profitti nei paesi a più bassa fiscalità e, quindi, anche in quei paesi appartenenti all’Ue che, si è visto, assicurano un regime privilegiato della corporation tax in termini sia di minori aliquote che di composizione delle basi imponibili”.

Che cos’è la capacità fiscale

Chi ha pensato l’Europa come una federazione di stati, però, lo ha fatto nell’ottica di un processo – lo stesso che individuava Mario Draghi all’inizio di questo articolo – di creare una base solida che favorisse la condivisione del rischio. Senza che ogni volta che uno shock economico finanziario (o pandemico, come in questo caso) ne mettesse in discussione gli stati e quindi le economie. Una sorta di cuscinetto, per cercare di attutire i colpi.

Ecco quindi che arriva il concetto di capacità fiscale.

Per capacità fiscale s’intende – semplicemente – la capacità di raccogliere risorse all’interno del continente e di spenderle nell’interesse generale dei suoi abitanti. Questo compito viaggia su due assi portanti: quello delle entrate (che possono consistere in tasse o debito) e quello della spesa pubblica (che viene utilizzata per esercitare alcune funzioni, quali il finanziamento di beni pubblici, la redistribuzione della ricchezza, la stabilizzazione dell’economica in caso di shock economici).

Oggi, la distribuzione delle competenze tra Unione e Stati membri prevede che la capacità fiscale resti un compito esclusivo dei singoli stati, definendo la loro condizione di ambiguità. Se da un lato hanno accettato di perdere la loro sovranità monetaria, dall’altro mantengono le loro prerogative esclusive nell’ambito della politica fiscale.  Per questo si dice che l’Unione Economica e Monetaria è asimmetrica: mentre l’unione monetaria si fonda su un trasferimento di sovranità, l’unione economica consiste essenzialmente nel coordinamento di politiche nazionali indipendenti.

Per questi motivi, l’Unione può fare solamente ciò che gli stati le consentono di fare con l’1,2% di Pil che sono in grado di versarle. Il bilancio europeo che ne consegue, quindi, non è abbastanza importante perché quella condivisione del rischio possa davvero essere presente (almeno fino a prima della rivoluzione Next Gen EU). E il tutto a unico accesso del mercato interno, senza pensare invece come un’unica grande nazione che guarda fuori dai suoi confini.

Come recitava il “Rapporto Monti” del 2010, bisognerebbe creare un ente in grado di raccogliere le tasse e pensare a come spenderle.

Guido Tabellini e la condivisione del rischio: ‘Wich fiscal union?’

Chi negli anni si è occupato del concetto di politica fiscale comune dell’Unione Europea è Guido Tabellini, docente di economia presso l’Università Bocconi dal 1994 e rettore dal 2008 al 2012 oltre che Presidente della European Economic Association.

Nel 2017, a dieci anni dalla crisi economica finanziaria del 2007 e a cinque dalla crisi del debito sovrano del 2012, ma soprattutto tre anni prima della crisi pandemica del 2020 ha pubblicato un paper accademico dal titolo “Which Fiscal Union?”.

In questo scritto si cerca di mettere a fuoco la necessità di quella unione fiscale, individuandone i vantaggi e provando a delineare il percorso necessario per compierla.

Come Draghi, Tabellini individua prima di tutto la necessità di una capacità fiscale comune per favorire una gestione condivisa del rischio.

A suo parere, è una mossa necessaria perché possa fungere da “sostegno” per le crisi finanziarie del debito sovrano, rappresentando però uno strumento diverso da quello del MES, pensato dopo la crisi greca.

“Per essere sostenibile – afferma Tabellini – l’unità monetaria ha bisogno fi un sistema di condivisione del rischio”, partecipato dai mercati finanziari e non dai contribuenti.

“Ciò di cui l’area euro ha bisogno è costruire una capacità fiscale propria che imponga la riscossione dei trasferimenti dagli stati membri”.

A suo parere, non dovrebbe trattarsi di una cifra grossa, non molto più alta dell’attuale 1% del Pil (lui pensa a qualcosa che si aggiri attorno al 5% fino a un massimo di 10% a regime), ma per lungo tempo.

Questo consentirebbe all’Unione Europea di emettere il proprio debito, in maniera non troppo diversa da come sta accadendo ora per la crisi da Covid19, così da favorire il processo di stabilizzazione fiscale (che consiste semplicemente nel rendere stabile le fluttuazioni finanziarie nel tempo).

Aumentare quindi i versamenti sarebbe funzionale alla creazione degli “Stability Bond”, uno strumento finanziario che consentirebbe l’emissione di debito a nome del continente finanziandosi nei mercati internazionali.

Secondo Tabellini, questo strumento si pagherebbe da solo in 50 anni, ma nel frattempo si riuscirebbe a portare il debito nazionale dei singoli stati al 60% del Pil (il solo debito dell’Italia, oggi, è salito dal 134,6% del Pil nel 2019 al 157,5% del 2020).

Ovviamente, questo sarebbe a tutto vantaggio di paesi che, proprio come l’Italia, non hanno una crescita annuale abbastanza importante da riuscire ad arginare il proprio debito internazionale con facilità. Di contro, poi, lo svantaggio maggiore riguarderebbe quei paesi (la Germania in testa) che ormai da anni hanno una crescita costante (pandemia a parte).

Tabellini, poi, definisce anche la struttura e la governance che questo processo di condivisione dovrebbe avere.

Pensa a un istituto che sia simile al Mes, ma che andrebbe a sostituirlo. Con un modello pari a quello della BCE ma gestito dall’Ecofin (il consiglio dei ministri dell’economia UE) e un comitato esecutivo.

Funzionerebbe a maggioranza semplice, e le politiche sulla redistribuzione sarebbero decise dal Parlamento Europeo, conferendogli un potere maggiore rispetto a quello che possiede ora in questa UE ancora “incompiuta”.

Funzionerebbe tramite il trasferimento di una parte dell’importo del gettito fiscale dei singoli stati, con i quali finanziare quindi quegli strumenti con cui andare sui mercati come un’unica entità. I guadagni, poi, verrebbero redistribuiti a seconda delle percentuali che i singoli stati deciderebbero di versare al bilancio UE (smentendo chi teme l’unione dei trasferimenti).

Per farlo, però, Tabellini (come pure lo stesso Draghi) individua una serie di passi necessari.

Di cosa parliamo quando parliamo di politica fiscale comune dell’unione europea?

Mettere in atto il processo di unione fiscale comporterebbe un’azione politica forte, quasi una rottura rispetto agli attuali equilibri. Il tentativo principe consisterebbe proprio nel modificare la costituzione (intesa come struttura) dell’Europa per come la conosciamo oggi, favorendo il compimento del suo disegno.

Inoltre, l’utilizzo di questi fondi sarebbe strettamente legato al raggiungimento di obiettivi specifici, proprio come accadrà con il Next Gen EU.

La differenza sostanziale, però, consisterebbe nel fatto che attuando questa politica fiscale, gli stati dovrebbero accettare di cedere parte della sovranità economica, concedendo all’UE la possibilità di porre anche dei veti sui bilanci nazionali al fine di raggiungere determinati risultati in fatto di sostenibilità economica.

Come detto, però, questo cambiamento necessiterebbe di un’azione politica di rottura. Il pensiero sarebbe quello di dar vita a una sorta di UE 2.0, con un quadro giuridico comune, e con delle modifiche necessarie anche all’interno delle Costituzioni dei singoli stati. O forse di riprendere il progetto del Manifesto di Ventotene, firmato da Altiero Spinelli, Ernesto Rossi, Eugenio Colorni e Ursula Hirschmann, in cui, anche se non si facevano riferimenti espliciti alla fiscalità, si auspicava un’Europa libera dall’incubo del burocratismo nazionale ma al tempo stesso pronta a valorizzare le peculiarità dei vari popoli che la compongono,

«per creare intorno al nuovo ordine un larghissimo strato di cittadini interessati al suo mantenimento, e per dare alla vita politica una consolidata impronta di libertà, impregnata di un forte senso di solidarietà sociale».

C’è da dire che tramite il Next Generation EU si è comunque compiuto un grosso passo avanti. L’Unione Europea si è assunta il rischio – finanziandosi sui mercati internazionali – del debito che i singoli stati sono costretti a fare per rispondere all’emergenza, mettendo in pausa il Patto di Stabilità e ponendo le basi per degli investimenti che favoriscano le nuove generazioni.

Lo stesso Olaf Scholtz, ministro delle finanze tedesco ha affermato che il Next Gen EU è “un primo passo verso l’unione fiscale europea”. Mentre Christine Lagarde, che ha preso il posto di Mario Draghi come presidente della BCE, ha definito l’utilizzo dello strumento come una “risposta eccezionale a una situazione eccezionale”.

E se, come diceva Jean Monnet, uno dei padri fondatori dell’Unione, «l’Europa si farà attraverso le crisi, e sarà costituita dalla sommatoria delle soluzioni che saranno date a queste crisi», quale momento migliore di una crisi pandemica per portare a termine il disegno?